当前位置:
首页>热点资讯

《中华人民共和国档案法实施条例》总则的立法要旨

发布时间:2024-06-14 17:30  来源:办公室--周娟    字号:[ ]

2024年1月12日,《中华人民共和国档案法实施条例》以国务院令第772号公布。这是深入贯彻党的二十大精神和全面落实新修订档案法的一项重大举措。它的出台,将为我国进一步健全档案治理和档案资源、利用、安全体系,全面推进治理体系和治理能力现代化提供重要的制度支撑和法治保障。

《实施条例》是依据上位法档案法,在1999年的《实施办法》基础上制定而成,共设8章52条,新增2章22条,扩容显著。其中,总则部分增加4条,由原来的6条拓展为10条。新增设的4个条款内容涵盖了加强党对档案工作的领导、档案文化宣传教育、档案人才培养、社会力量参与,无疑是修改的亮点。同时,总则还对3个条款作了不同程度的调整,如重新设置了中央与地方关于档案范围的界定权限,凸显了对民族、地方特色等档案资源的监管。明确了机关、团体、企事业单位和其他组织档案工作主体责任,为分则中档案工作责任制奠定了基础。将档案科研、宣传教育、交流合作、重大活动等工作中成绩显著和表现突出者纳入表彰奖励范围。更是对标上位法的相应条款,回应实践中亟待解决的难点问题,分别进行了细化、拆分或增设,体现了新时代档案工作的新要求,实现了档案立法工作的与时俱进。

准确把握立法政治方向  将党的领导贯穿档案工作全领域

坚持中国共产党对档案工作的领导,在我国由来已久。早在20世纪50年代,新中国档案事业创设初期,党、政、军档案管理一度曾各自为政,给档案部门带来诸多不便。如,同一单位档案须移交不同档案馆,破坏了全宗的整体性,割裂了文件形成时的有机联系;群团组织档案的归宿与流向不明等。1959年,中共中央批转了中办秘书局和国家档案局联合上报的《关于统一管理党政档案工作和加强党对档案工作的领导的意见》,指出“党的档案和政府、军队、群众团体以及各企业、事业单位的档案都有不可分割的联系……把党的档案工作和政府的档案工作统一起来是完全必要的”“各级档案管理机构既是党的机构,又是政府机构。为加强党对档案工作的领导,应规定各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导,在地方由各级党委秘书长直接领导”,由此确立了新中国档案工作领导体制的基本框架。

近年来,党中央要求进一步加强党对各项工作的全面领导,2019年,《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,“要坚持党对全面依法治国的领导”。具体体现在立法层面,就是将党的主张通过法定程序转化为国家意志,转化为公众遵从的法律规则。新修订档案法坚决贯彻中央指示精神,在总则第三条特别增设“坚持中国共产党对档案工作的领导”条款。作为下位法的《实施条例》,秉承档案法的立法指导思想,遵循实施性法规精细化的立法原则,将该规定具体化,总则第三条不仅强调“档案工作应当坚持和加强党的领导”,还对党如何领导档案工作作出了制度安排,如“全面贯彻党的路线方针政策和决策部署,健全党领导档案工作的体制机制,把党的领导贯彻到档案工作各方面和各环节”,从管理体制和机制角度予以规范。 

遵循职权法定原则  实现档案行政管理职责全程覆盖

根据行政法“职权法定”原则,行政权力必须得到法律法规的充分授权,才能支撑其维持社会秩序的职能。为了调整档案部门与社会公众、档案主管部门上下级之间的关系,推动档案事业高质量发展,新修订档案法对档案行政管理权实施全程覆盖,对安全体系、科技创新、宣传教育、服务行业监管等职责均予以完善和规范。

《实施条例》依据与上位法保持一致性的原则,对档案法新增的刚性行政职责,通过细化授权条款,明确了权力主体和权力内容。如县级以上人民政府的职责,除了原来《实施办法》规定的健全机构和保障经费外,特别强调要“提供档案长久安全保管场所和设施”,以适应总体国家安全观的需要,满足构建国家档案安全体系的基本条件和硬件需求。还规定政府应当“加强档案宣传教育、普及档案知识、传播档案文化、增强全社会档案意识”,通过协调档案资源管理主体和传播媒体的关系,促进档案宣传教育工作健康发展。

对于某些可由社会或者市场承担的弹性公共管理工作,如科技创新、人才培养、社会力量参与等,《实施条例》采用了“倡导性条款”,鼓励和支持企事业单位、社会组织和个人等社会力量,通过兴办实体、资助项目、志愿服务、科学研究、技术创新等多种方式参与档案事业,以充分激发市场活力和社会创造力,降低行政管理成本,提升工作效率。 

坚持权责对等  明晰各单位的档案工作主体责任

各单位的档案工作职责由原来的“领导责任”变更为“主体责任”,是《实施条例》总则修改的又一关键点。一般而言,领导责任是指单位负有档案工作领导职责,对档案管理予以部署、督促、检查。主体责任则属于直接责任,要求除了规划安排外,还要负责具体执行和贯彻落实,确保不出纰漏。如果出现拒绝归档、挪用馆舍、档案丢失、档案安全事故等问题,既要追究具体承办人员的责任,也要追究单位的责任。《实施条例》第四条第二款规定各单位除了要“加强本单位档案工作,保障档案工作依法开展”,还特别强调要“履行档案工作主体责任”。在总则中明晰单位的档案工作主体责任,可将此视作档案机构职责的指导性规定和基本原则,对分则第三章中的建立档案工作责任制条款具有总领和统辖作用,也为后续的档案法律法规适用、违法责任追究等司法实践提供指导准则。  

鼓励多元主体参与  建构档案工作协同治理机制

协同治理主要包括治理主体多元、治理范围有限、治理模式互动3层含义。在行政管理学领域,该理论主张通过政府与其他公共管理主体之间的协同合作和互相监督,最大限度地吸引公民、第三部门共同参与到公共事务中来。

近年来,档案社会化服务行业发展如火如荼,他们的身影活跃在档案信息化、档案科研、档案咨询等多个领域,是一支不可忽视的力量。其中难免出现了服务质量参差不齐、行业监管不力等问题,亟待法律法规的引领和规范。新修订档案法在总则第七条宣示“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”,在分则第二十四条对社会呼声甚高的监管问题做出回应。《实施条例》也承袭了上位法的宗旨,在总则第九条,进一步明晰了社会力量参与主体,可以是企事业单位,可以是社会组织,也可以是个人。明确了可以通过兴办实体、资助项目、志愿服务、学术研究、成果转让等多样化的模式参与支持档案事业的发展。在分则第二十八条对社会力量参与的范围、行业自律、档案主管部门指导职责进行细化规范,增强可操作性。《实施条例》通过总则、分则的若干条款,构建了档案行业主管部门、档案馆、机关、企事业单位、民间组织等多主体参与、共同协作的档案治理机制,对促进档案行业的良性发展,深化档案治理体系和治理能力现代化发挥了重要作用。

作者:中国政法大学 王改娇  北京科技大学 罗明书

打印 关闭

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统